Cómo se aprueba una ley en España: de la iniciativa al BOE

El Gobierno no aprueba las leyes: las aprueban las Cortes Generales. La Constitución lo dice sin rodeos en su artículo 66: las Cortes, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado, ejercen la potestad legislativa del Estado. Pero entre la idea inicial y la norma que obliga a todos hay un recorrido largo y muy reglado, fijado en los artículos 81 a 92 de la Constitución y en los reglamentos de las dos cámaras. Este es el viaje completo de una ley en España.

Primero: quién puede tener la idea

La iniciativa legislativa, según el artículo 87 de la Constitución, corresponde al Gobierno, al Congreso, al Senado, a las asambleas de las comunidades autónomas y a los ciudadanos. Las iniciativas del Gobierno se llaman proyectos de ley y se aprueban antes en el Consejo de Ministros; todas las demás son proposiciones de ley. En el Congreso, una proposición necesita la firma de al menos 15 diputados o la del portavoz de un grupo parlamentario; en el Senado, la de 25 senadores o la de un grupo.

La vía ciudadana es la iniciativa legislativa popular: exige no menos de 500.000 firmas acreditadas y tiene límites, porque no puede tratar materias propias de ley orgánica, ni tributarias, ni de carácter internacional, ni la prerrogativa de gracia. Las proposiciones de diputados, asambleas autonómicas y ciudadanos deben pasar además un primer examen que los proyectos del Gobierno se ahorran: el Gobierno manifiesta su criterio en un plazo de 30 días y el Pleno vota la toma en consideración, un debate sobre la oportunidad del texto.

Segundo: la tramitación en el Congreso

Publicada la iniciativa en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, se abre un plazo de quince días para presentar enmiendas. Las hay de dos tipos: a la totalidad, que solo pueden presentar los grupos parlamentarios y que, si prosperan en su versión de devolución, entierran el texto; y al articulado, que proponen cambios concretos en los artículos.

Si hay enmiendas a la totalidad, el Pleno celebra primero un debate de totalidad. Después, el texto pasa a la comisión competente, donde una ponencia reducida y plural estudia las enmiendas a puerta cerrada y emite un informe; la comisión debate sobre ese informe y aprueba un dictamen. Los grupos que no logran incorporar sus enmiendas pueden mantenerlas vivas para el Pleno, que debate y vota el dictamen y las enmiendas mantenidas.

El Pleno no siempre tiene la última palabra dentro de la cámara baja: en muchos casos se aplica la competencia legislativa plena, por la que la comisión aprueba directamente el texto y lo envía al Senado sin debate plenario. Esta fórmula está excluida para las materias más sensibles: la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

Tercero: el Senado, con el reloj en contra

Aprobado el texto en el Congreso, su presidente lo remite al Senado, que según el artículo 90 de la Constitución dispone de dos meses desde la recepción para aprobarlo tal cual, vetarlo o introducir enmiendas. El veto es su arma mayor: exige mayoría absoluta de la cámara alta y un mensaje motivado. Frente al Congreso, que no tiene un plazo constitucional para tramitar, el Senado trabaja siempre con el tiempo tasado.

Si el Senado veta, la última palabra vuelve al Congreso, que puede levantar el veto ratificando su texto inicial por mayoría absoluta o, si deja pasar dos meses desde la interposición del veto, por mayoría simple. Si lo que el Senado introduce son enmiendas, el Congreso las acepta o las rechaza, también por mayoría simple, y el texto queda ya definitivo. Y en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso, el plazo del Senado se reduce a veinte días naturales.

Cuarto: sanción, BOE y entrada en vigor

Con el texto definitivo aprobado, la ley pasa al Rey, que según el artículo 91 de la Constitución debe sancionarla y promulgarla en el plazo de quince días y ordenar su inmediata publicación. La publicación se hace en el Boletín Oficial del Estado, el BOE. Y ni siquiera entonces obliga de inmediato: el artículo 2 del Código Civil establece que las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa. Ese respiro entre publicar y obligar tiene nombre técnico: vacatio legis.

Las variantes que conviene conocer

No todas las normas recorren el camino ordinario. Las leyes orgánicas —las que desarrollan los derechos fundamentales y las libertades públicas, aprueban los estatutos de autonomía o regulan el régimen electoral general— exigen una votación final sobre el conjunto del texto en el Congreso aprobada por mayoría absoluta. La lectura única permite al Pleno aprobar un texto breve y de formulación sencilla en un único debate, sin ponencia ni comisión. Y el Gobierno dispone de un atajo propio, el decreto-ley, reservado a supuestos de extraordinaria y urgente necesidad: nace en el Consejo de Ministros y entra en vigor al publicarse, pero el Congreso debe convalidarlo o derogarlo dentro de los treinta días siguientes.

El recorrido tiene una moraleja institucional: una ley española es el resultado de dos cámaras, varias votaciones y un rosario de publicaciones oficiales. La lentitud no es un accidente del sistema, sino su diseño deliberado: cada filtro existe para que ninguna mayoría circunstancial convierta en obligación general lo que no ha superado un examen repetido.

Fuentes: Constitución Española (artículos 66 y 81 a 92), Congreso de los Diputados, «Función legislativa» (congreso.es); Senado de España, «Funciones del Senado» (senado.es); Código Civil, artículo 2. Foto de portada: fachada del Congreso de los Diputados, en Madrid — Luis García (Zaqarbal), CC BY-SA 3.0, vía Wikimedia Commons.